Kavelruil is een landinrichtingsinstrument om op vrijwillige basis snel en gemakkelijk tot een betere verkaveling van gronden en opstallen te kunnen komen, waarmee onder meer bereikt wordt dat landbouwers (kosten)efficiënter en effectiever kunnen werken. Kavelruil levert daarnaast ook belangrijke financiële en fiscale voordelen op voor de deelnemers. Zo worden, indien de betreffende provincie waarbinnen de te ruilen gronden gelegen zijn de kavelruil goedkeurt, de transactiekosten (notaris- en kadasterkosten) volledig of grotendeels (dit verschilt per provincie) gesubsidieerd. Tenslotte geldt er voor de door de deelnemers via de kavelruil verkregen gronden een vrijstelling van overdrachtsbelasting, zodat de kavelruil fiscaal ‘geruisloos’ verloopt.

De civielrechtelijke kaders van kavelruil De civielrechtelijke kaders van de kavelruil zijn vastgelegd in achtereenvolgens de Ruilverkavelingswet 1938, de Ruilverkavelingswet 1954, de Landinrichtingswet en de Wet inrichting landelijk gebied. Landinrichtingswet (1985-2007) Tot en met 31 december 2006 was het instrument kavelruil geregeld in de Landinrichtingswet (hierna: Liw), een wet uit 1985. Deze wet besteedde slechts een klein aantal artikelen aan de kavelruil, te weten artikel 17, alsmede de artikelen 119 t/m 123. Tevens bestond er een Regeling Kavelruil, die, naast enkele civielrechtelijke aspecten betreffende de kavelruil, tevens de mogelijkheid van subsidiëring door de Minister van (destijds) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevatte van (100% van de) kadasterkosten en (100% van) de notariële kosten die ten behoeve van de kavelruil werden gemaakt. Uiteraard werd deze subsidie niet zomaar verstrekt; artikel 1 lid 2 van de Regeling bepaalde dat enkel een door de Directeur van de Dienst Landelijk Gebied (hierna: DLG) goedgekeurde kavelruilovereenkomst werd gesubsidieerd. Naast de Landinrichtingswet en de Regeling Kavelruil bestond ook de Instructie Kavelruil. Deze nooit officieel gepubliceerde Instructie, primair bedoeld als interne beleidsrichtlijn van het ministerie van LNV, werd door de minister gehanteerd bij de beoordeling van een kavelruilovereenkomst in het kader van de behandeling van het verzoek van partijen tot goedkeuring van de overeenkomst. Het belangrijkste gegeven uit de Instructie was dat, indien een kavelruilovereenkomst voor goedkeuring (en derhalve voor subsidiëring) in aanmerking wilde kunnen komen, de betere verkaveling die men met de kavelruil beoogde in het belang diende te zijn van landbouw, natuur en/of landschap. Er werd gekeken of de kavelruil een objectieve verbetering van de inrichting van het landelijk gebied tot gevolg had. Deze ‘objectieve verbeteringseis’ was gebaseerd op artikel 4 Liw. Er moest dus, voor het verkrijgen van de goedkeuring, naast de eisen uit artikel 17, ook aan de op artikel 4 gebaseerde objectieve verbeteringseis voldaan zijn. Wilg (2007-heden) Op 1 januari 2007 is de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: Wilg) in werking getreden. Per dezelfde datum is de Landinrichtingswet vervallen. Ook de Regeling en Instructie Kavelruil zijn per dezelfde datum vervallen. Kavelruil (in de wettelijke regeling, net als in alle voorgaande regelingen, aangeduid als ‘ruilverkaveling bij overeenkomst’) is vanaf dat moment geregeld in de artikelen 85-88 Wilg en in artikel 31a van het Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: Bilg), de AMvB ter uitvoering van artikel 88 Wilg. In de Wilg is ‘decentralisatie’ een centraal thema: de regie bij de realisering van de ontwikkeling, de inrichting en het beheer van het landelijke gebied is vanuit het Rijk verschoven naar de provincies. De provincies hebben de vrije hand om, met Europese co-financiering, de kosten van de diverse kavelruilprojecten binnen hun provinciegrenzen naar believen geheel of gedeeltelijk te subsidiëren. Naast de omvang van de subsidie zijn de provincies ook vrij om aanvullende (al dan niet op de wettelijke regeling van de kavelruil gebaseerde) eisen te stellen aan de te subsidiëren kavelruilen. Deze beleidsvrijheid van de provincies heeft geleid tot een grote diversiteit aan provinciale subsidieverordeningen. Net als het hiervoor vermelde artikel 4 Liw bevat ook de Wilg een doelomschrijving. In artikel 16 Wilg is bepaald dat landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijke gebied. In tegenstelling tot hetgeen in de Instructie bepaald was voor Liw-kavelruilen, hoeft er voor kavelruilen onder de Wilg niet langer separate toetsing aan deze doelstelling plaats te vinden. Een en ander blijkt duidelijk uit een brief van de Minister van LNV van 8 september 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 30 509, nr. 21), waarin hij aangeeft dat de in artikel 16 Wilg omschreven doelstelling niet een extra eis behelst, waaraan kavelruilen dienen te voldoen. Uit de definitie van artikel 85 lid 1 Wilg is een aantal voorwaarden te destilleren, waaraan voldaan moet zijn om een ‘gewone’ ruiling van gronden aan te kunnen merken als een kavelruil in de zin van de Wilg: er dienen drie of meer eigenaren te zijn die zich door middel van een in de openbare registers in te schrijven schriftelijke overeenkomst verbinden; om bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen; de gegeven massa op een bepaalde wijze te verkavelen (ruilen); en onder elkaar bij notariële akte te verdelen. Omgevingswet (verwacht: per 1 januari 2021) De Wilg zal per 1 januari 2021 opgaan in de Omgevingswet. Via de Aanvullingswet grondeigendom worden verschillende instrumenten voor grondeigendom, namelijk onteigening, voorkeursrecht, herverkaveling en kavelruil in het landelijk gebied en stedelijke kavelruil toegevoegd aan de Omgevingswet. In de consultatieversie van de Aanvullingswet grondeigendom (te raadplegen via https://www.internetconsultatie.nl/omgevingswet_grondeigendom) is daarin voorzien. Hoe wordt kavelruil fiscaal behandeld? De fiscale behandeling van de kavelruil onder de Wilg is in beginsel betrekkelijk eenvoudig: artikel 15, lid 1, onderdeel l, Wet op Belastingen van Rechtsverkeer (hierna: WBR) bepaalt dat alle verkrijgingen krachtens de Wilg vrijgesteld zijn van overdrachtsbelasting. Aangezien kavelruil een instrument is dat haar wettelijke basis in de Wilg vindt, zal er bij iedere kavelruil die voldoet aan de vereisten van artikel 85-88 Wilg en artikel 31a Bilg een beroep op deze vrijstelling worden gedaan in de notariële akte van kavelruil. De vrijstelling is niet aan nadere voorwaarden gebonden: zodra er sprake is van een kavelruil zoals bedoeld in hoofdstuk 9 van de Wilg is de vrijstelling van toepassing. Tot 12 november 2004: goedkeuring DLG = goedkeuring fiscus = fiscale vrijstelling In § 34, lid 2 van de Toelichting op de WBR was, voor verkrijgingen krachtens de Liw, goedgekeurd dat de vrijstelling van overdrachtsbelasting eveneens werd toegepast ten aanzien van verkrijgingen krachtens kavelruil. De vrijstelling van overdrachtsbelasting gold echter enkel voor verkrijgingen krachtens een namens de minister door de DLG goedgekeurde kavelruil. Goedkeuring door de DLG was dus een essentieel vereiste en leverde dus niet alleen volledige subsidiëring van de notaris- en kadasterkosten op, maar ook de vrijstelling van overdrachtsbelasting. De Belastingdienst sloot zich feitelijk aan bij het oordeel van de DLG: van een zelfstandige toetsing van de kavelruil door de Belastingdienst was geen sprake. Vanaf 12 november 2004 tot 1 januari 2007: goedkeuring DLG is indicatief In zijn besluit van 12 november 2004 (nr. CPP2004/1679M) heeft de staatssecretaris van Financiën antwoord gegeven op diverse vragen over de vrijstelling van overdrachtsbelasting bij kavelruil. Ook werd bij dit besluit § 34 van de Toelichting ingetrokken. Wat betreft de functie van de goedkeuring van de DLG stelde de staatssecretaris dat, voor de toepassing van artikel 15, lid 1, onderdeel l, WBR, de goedkeuring ‘indicatief’ is. Door deze opmerking leidde het besluit tot grote  onduidelijkheid in de praktijk. De allesbepalende toetsing van de DLG was dus vanaf 12 november 2004 niet langer voldoende: de Belastingdienst diende een kavelruil tevens zelfstandig te beoordelen. Dit leidde in een aantal reeds afgewikkelde kavelruilen tot naheffing van overdrachtsbelasting door de Belastingdienst en daarmee tot diverse gerechtelijke procedures. Vanaf 1 januari 2007 tot heden: voldoen aan Wilg = fiscale vrijstelling Bij brief van 8 september 2006 heeft de Minister van LNV, in het kader van de Kamerbehandeling van de nieuwe wet Wilg, de onduidelijkheid in de (fiscale) praktijk enigszins willen beperken door te stellen dat, zodra een kavelruil voldoet aan de (civielrechtelijke) eisen van artikel 85-88 Wilg en artikel 31a Bilg, daarmee ook aanspraak bestaat op de vrijstelling van overdrachtsbelasting. Met andere woorden: zodra een kavelruil civielrechtelijk in orde is, is de weg naar artikel 15, lid 1, onderdeel l, WBR vrij. Wel dient de Belastingdienst de toepasselijkheid van de vrijstelling in concrete gevallen afzonderlijk te beoordelen, maar dit zal niet meer dan een formaliteit zijn: de Belastingdienst dient enkel de vereisten van artikel 85-88 Wilg en artikel 31a Bilg ‘af te vinken’. Omgevingswet (verwacht: per 1 januari 2021) Zoals hiervoor reeds gemeld is er, bij de voorgenomen overgang van de kavelruil naar de Omgevingswet, voor het overgrote gedeelte sprake is van een nagenoeg naadloze omzetting van de Wilg in de Omgevingswet. Dit geldt ook in fiscalibus. Het belangrijke verschil tussen beide regelingen is, zoals hiervoor besproken, gelegen in het feit dat er een afgrenzing plaatsvindt tussen het nieuwe instrument stedelijke kavelruil (binnen de bebouwde kom) en de (bestaande) kavelruil in landelijk gebied (buiten bebouwde kom). Deze geografische afgrenzing heeft voornamelijk fiscale consequenties: stedelijke kavelruil kent, in tegenstelling tot haar landelijke evenknie, (nog) geen vrijstelling van overdrachtsbelasting. Voor de stedelijke kavelruil pakt het fiscale scenario dus volledig anders uit. Er is daar thans, zoals gezegd, niet voorzien in een vrijstelling. De fiscale deur lijkt echter op een kier te staan, aangezien in de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel het navolgende te lezen is: ‘Mocht het wenselijk zijn dat voor gevallen van stedelijke kavelruil ook een vrijstelling van overdrachtsbelasting gaat gelden, dan kan daarvoor te zijner tijd een regeling worden getroffen in de Wet op belastingen van rechtsverkeer.’ Afwachten dus. De ervaringen met de kavelruil in landelijk gebied hebben laten zien dat een vrijstelling van overdrachtsbelasting een belangrijke rol, als ‘smeerolie’ van het verkavelingsproces, vervult. Hopelijk worden deze lessen doorgetrokken naar de nieuwe, stedelijke kavelruilpraktijk en wordt er voorzien in een vrijstelling van overdrachtsbelasting, in welke vorm (algeheel, beperkt of nader geclausuleerd) dan ook. Vragen? Neem gerust vrijblijvend contact met mij op als u juridische of fiscale vragen heeft over kavelruil.